“皇上，各地到处发生叛乱，是由于刺史权小威轻，既不能禁制，又用人不当，所以引起百姓叛离朝廷。臣以为应该改置州牧，选用有清廉名声的重臣担任。如此以来，州牧全权负起一州之责，必当倾其全力，剿灭叛乱，皇上也不为一地叛乱而烦心矣。”
站出来说话的正是历史上有名的大汉重臣，汉室宗亲刘焉，他看到皇上为派人领兵大伤脑筋，便提出了实行州牧制的建议。他同时也是为自己作想，眼看大汉天下动乱不已，他也想找个地方去过安稳日子，正好交州刺史空缺，他就想谋个交州牧，远离中原，他可以去当个土皇帝。
自汉文帝以来，汉朝实行刺史制度，由朝廷往各州派驻刺史，负责监察各郡太守，而并不是各郡太守的上级。刺史不常置，甚至连个固定办公的地方都没有，仅仅只是监督各郡太守而已。
黄巾起事，各州汉灵帝刘宏紧急调派了一批刺史前往各州，协助各郡平定黄巾，在一定程度上增大了刺史的权力。黄巾之乱后，各地的叛乱不断，有些叛乱州的刺史虽然拥有一定的权力。但是这些权力甚至比各郡太守还小，下面要与各郡太守协商，上面一切还得听朝廷三公的指挥。
而刘焉提出的州牧制，各地州牧就不仅仅只是监察而已，而是直接成为了各郡太守的上级，实际成了一州的军政长官，对上直接对皇上负责，成了名符其实的土皇帝。实行州牧制的直接后果就是诸候并起，汉室宗亲刘焉为一已私利提出的州牧制就这样加速了大汉王朝的覆灭。